Проект планировки территории: всегда ли законно требование о его разработке?

Разработка документации по планировке территории – процесс достаточно длительный, дорогостоящий и трудозатратный. В среднем, на разработку и утверждение проекта планировки территории (ППТ) уходит около года, что существенно увеличивает общий срок реализации инвестиционных проектов. 

Цель разработки ППТ заключается в обеспечении устойчивого развития территории. С этой целью в ППТ выделяются элементы планировочной структуры (кварталы, микрорайоны, районы и иные подобные элементы), устанавливаются границы территорий общего пользования, границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства (ОКС), определяются характеристики и очередность планируемого развития территории. 

При подготовке к строительству владельцы земельных участков (инвесторы, застройщики) нередко сталкиваются с требованием уполномоченных органов о подготовке проекта планировки территории (ППТ). Такое требование, в частности, может содержаться в выданном в отношении участка градостроительном плане (ГПЗУ). 

Отметим, что требование о разработке ППТ далеко не всегда имеет под собой законные основания и в ряде случаев может быть успешно оспорено. 

Для получения бесплатной консультации опишите вашу ситуацию в форме ниже

В каких случаях разработка проектов планировок обязательна

В настоящее время разработка ППТ и проекта межевания территории (ПМТ), в обязательном порядке осуществляется в рамках процедуры комплексного развития территории (КРТ). 

Но при этом необходимо отметить, что в соответствии с судебной практикой межевание участков, размещение объектов, не требующих разрешения на строительство, в зоне КРТ, предусмотренной в правилах землепользования и застройки (ПЗЗ), в ряде случаев возможны без проекта планировки. 

Так, например, судами признается допустимым раздел участка, включенного ПЗЗ в зону КРТ, до разработки проекта планировки территории и принятия решения о КРТ. Логика проста: процесс принятия решения о КРТ уполномоченным органом может занять годы или такое решение может быть вообще не принято – правообладатель участка не должен находиться в подвешенном состоянии неопределенный период времени. Вместе с тем тенденции в правоприменении свидетельствуют о перспективах поворота судебной практики и, как следствие, полном запрете на использование земельных участков в зоне КРТ до утверждения документации по планировке территории (что следует из определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного суда РФ от 15.08.2023 № 307-ЭС23-1848). 

В Градостроительном кодексе установлен также перечень иных ситуаций, в которых подготовка проекта планировки территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной, а именно:

• при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
• если имеется необходимость в установлении, изменении или отмене красных линий (например, при разработке улично-дорожной сети между кварталами);
• при строительстве или реконструкции линейных объектов;
• в случае образования земельных участков, которое производится только в соответствии с проектом межевания территории (так образуются, например, участки для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, предоставленные юридическим лицам; участки в границах квартала или микрорайона, застроенного многоквартирными домами);
• при размещении объекта капитального строительства на территориях двух и более муниципальных образований, имеющих общую границу.

Необходимо отметить, что правоприменительная практика не всегда ограничивается случаями, предусмотренными градостроительным законодательством, в вопросе обязания разрабатывать ППТ при застройке территории.

Рассмотрим и такие случаи: 

• Нередко суды обязывают разрабатывать ППТ при застройке коттеджного поселка, хотя формально соответствующего требования в законодательстве не имеется. Обоснование такой позиции суды находят в необходимости застройщику размещать в границах территории коттеджного поселка линейные объекты и иные объекты инфраструктуры, строительство которых возможно после разработке ППТ (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 04.12.2019 N 43-КА19-4); 
• При реализации инвестиционного проекта, связанного со строительством капитальных объектов, застройщикам зачастую приходится менять градостроительный регламент застраиваемого участка, для чего требуется внесение изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки. Изменений в указанные документы вносятся органами местного самоуправления. При этом на практике муниципалитет не лишен возможности, в качестве условия для корректировки генплана и ПЗЗ, потребовать разработку проекта планировки территории, под угрозой отказа в изменении градостроительного регламента участка. 
• Кроме того, в самих правилах землепользования и застройки может быть предусмотрено, что развитие той или иной территориальной зоны происходит только в соответствии с утвержденным проектом планировки территории. Несмотря на то, что такой подход идет в разрез с положениями градостроительного законодательства, тем не менее судебная практика признает отказы в выдаче разрешений на строительство в границах таких территориальных зон законными (Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 10.11.2022 N 88а-33365/2022 по делу N 2а-513/2022).  
• Нахождение земельного участка в зоне планируемого расположения транспортной развязки. Указанное актуально для Московской области. В случае, если в отношении территории, в составе которой находится земельный участок утверждена схема территориального планирования транспортного обслуживания в выдаче градостроительного плана будет отказано до момента разработки проекта планировки территории.

Однако в ряде случаев законодатель, наоборот, предусматривает послабления и устанавливает случаи, когда разработка ППТ не требуется.

Так, например, не для всех линейных объектов актуально требование о разработке проекта планировки. Например, разработка ППТ линейного объекта не нужна, если размещение такого объекта планируется на земле, находящейся в государственной или муниципальной собственности, и при этом не требует ее предоставления третьим лицам и установления сервитутов. 

Кроме того, Постановлением Правительства РФ № 1816 от 12.11 2020 г. установлен довольно широкий перечень линейных объектов с различными характеристиками, строительство которых допустимо в отсутствие ППТ. 

В целом, проект планировки территории нужен всегда, когда предполагается крупный строительный проект, сопряженный с образованием (изменением) вышеуказанных элементов планировочной структуры, установлением улично-дорожной сети (красных линий). В частности, для застройки коттеджных поселков, многоквартирных домов, а также на землях СНТ и ДНП, поскольку необходимость в дополнительном градостроительном регулировании использования территории вытекает исходя из самого существа отношений землепользования.

Как правило, разработка ППТ в Москве осуществляется в отношении больших по площади территорий (от нескольких гектаров), нежели в Московской области и других регионах, где проекты планировки могут затрагивать гораздо более скромные по размеру участки. Решение о разработке проекта планировки территории может быть принято, в том числе, по инициативе правообладателя участка.

В каких случаях требование о разработке ППТ незаконно

Нередко бывает так, что в ГПЗУ участка, полученном в целях проектирования объекта и дальнейшего получения разрешительной документации на строительство или реконструкцию, правообладатель неожиданно обнаруживает указание на необходимость разработки документации по планировке территории. 

Подобное указание фактически блокирует получение разрешения на строительство запланированного объекта без разработки и утверждения соответствующей градостроительной документации.

Необходимо понимать, что, если требование уполномоченного органа о разработке ППТ и ПМТ не подпадает ни под один из установленных законом случаев, когда их разработка обязательна – такое требование можно оспорить в судебном порядке. 

При этом, даже учитывая некоторые послабления в процедуре утверждения ППТ в Москве в 2022 году (в частности, отмену публичных слушаний, сокращение сроков утверждения и др.), освобождение от необходимости подготовки ППТ сэкономит значительные финансовые средства и позволит приступить непосредственно к строительству быстрее.

Так, в рамках дела № А41-45510/2019, которое сопровождал Правовой центр «Два М», удалось признать незаконным содержащееся в ГПЗУ указание на необходимость разработки проекта планировки территории для определения технико-экономических показателей планируемых к строительству на земельных участках в Московской области объектов малоэтажного жилищного строительства, а также обязать уполномоченный орган (Мособлархитектуру) выдать «чистый» ГПЗУ (без включения данной информации). Это позволило арендатору участков оперативно получить разрешения на строительство.

В приведенном деле суд согласился с тем, что требование уполномоченного органа о подготовке ППТ не основано на нормах закона, а значит, его выполнение не должно быть возложено на землепользователя.

Юристы «Два М» имеют большой опыт юридического сопровождения реализации различных строительных проектов – от получения ГПЗУ до ввода построенных объектов в эксплуатацию, в том числе представляют интересы застройщиков в судебных инстанциях по делам об оспаривании незаконных требований и отказов со стороны органов власти (отказов в выдаче ГПЗУ, незаконных требований о разработке проектов планировки и межевания территории, необоснованных ограничений параметров застройки и так далее).

Бесплатная консультация по телефону: +7 (495) 989-47-25